Dokumentasi Berita Sains (2008-2013)

Konsep Desentrasi Otonomi dan Wewenang Dalam Negara Kesatuan

(kesimpulan) Dalam negara kesatuan, penyelenggaraan desentralisasi dilakukan oleh Pemerintah Pusat. Penyelenggaraan mengandung arti penetapan strategi, kebijaksanaan dan program, termasuk pembentukan Peraturan Perundang-Undangan dan Daerah Otonom beserta penyerahan wewenangnya serta pengembangannya.

Perwujudan desentralisasi di tingkat daerah adalah otonomi daerah atau disingkat otonomi, desentralisasi sering disebut pemberian otonomi. Dengan kata lain desentralisasi merupakan pengotonomian, yakni proses memberikan otonomi kepada masyarakat dalam wilayah tertentu. Kaitan desentralisasi dan otonomi daerah seperti itu merujuk pada pendapat Gerald S. Maryanov. Menurut pakar ini, desentralisasi dan otonomi daerah merupakan dua sisi dari satu mata uang:

"Decentralization is the focus of the conflict between those who argue from the "top-down" in terms of government organization and the needs for leadership, and those who argue from the "bottom-up" in terms of popular demand and regional agitation. From the former point of view, the problem is "decentralization", from the latter it is "regional autonomy"

Mengingat sangat eratnya kaitan antara desentralisasi dan otonomi daerah, terlebih-lebih istilah otonomi daerah muncul pada permasalahan penelitian ini maka konsep otonomi daerah perlu dibahas juga. Alasan kuat lain perlunya bahasan konsep otonomi daerah adalah bahwa dalam praktik kedua istilah itu sering ditukarpakaikan. Hal ini dijelaskan oleh M.P. Walker III bahwa:

"So complete was the confusion that among many Indonesians...politicians, administrators, lawyers, and teachers...the two words otonomi and desentralisasi were generally used interchangeably".

Pengertian desentralisasi dalam penelitian ini adalah nembentukan daerah otonom dan atau penyerahan wewenang tertentu kepadanya oleh Pemerintah Pusat. Dengan demikian, desentralisasi dapat mengandung dua pengertian. Pertama, desentralisasi merupakan pembentukan daerah otonom dan penyerahan wewenang tertentu kepadanya oleh Pemerintah Pusat. Pengertian ini sejalan dengan pendapat J.H.A. Logemann mengenai desentralisasi sebagai "de sehepping earl-zelfslandige slaatsrechtelijke orszonisutie". desentralisasi dapat pula berarti penyerahan wewenang tertentu kepada daerah otonom yang telah dibentuk oleh Pemerintah Pusat. Hal itu terefleksi juga data uraian Henry Meddick bahwa pada hakekatnya, desentralisasi merupakan "pengalihan kekuasaan secara hukum untuk melaksanakan yang spesifik maupun residual yang menjadi kewenangan pemrintah daerah, sedangkan dekonsentrasi merupakan pendelegasian kewenangan sebagai fungsi-fungsi khusus dari pernerintah pusat terhadap staf yang ada di bawahnya.

Namun pembagian kekuasaan atau wewenang itu tidak akan terjadi sekiranya tidak didahului atau disertai pembentukan daerah otonom selaku pihak yang akan diserahi wewenang pemerintahan. Karena itu dalam desentralisasi terkait proses pembentukan daerah otonom dan proses penyerahan wewenang tertentu kepada daerah otonom tersebut. Dengan demikian, pengertian desentralisasi yang hanva terpusat pada proses penyerahan wewenang rnerupakan pengertian yang tidak lengkap. Secara lengkap, pengertian desentralisasi harus mencakup pembentukan daerah otonom dan atau penyerahan wewenang tertentu kepadanya oleh Pemerintah Pusat.

Konsep desentralisasi dikenal berrnacam-macam jenis yang diberikan oleh para pakar dan rumusan menurut UU No.22 Tahun 1999, yaitu ada desentralisasi politik, fungsional, dan kebudayaan. Ada juga yang membagi desentralisasi ke dalam dekonsentrasi dan desentralisasi ketatanegaraan. Desentralisasi ketatanegaraan dibagi dua yaitu; desentralisasi teritorial dan desentralisasi fungsional. Desentralisasi teritorial dikenal dua bentuk yaitu, "otonom" dan "medebewind" atau "zelfbestuur".

Sedangkan yang dimaksud otonomi daerah atau secara singkat otonomi adalah pemerintahan oleh, dari dan untuk rakyat di bagian wilayah nasional suatu negara melalui lembaga-lembaga pemerintahan yang secara formal berada di luar Pemerintah Pusat. Berkaitan dengan hal itu Ateng Safrudin menyatakan, otonomi mempunyai makna kebebasan atau kemandirian (zelfitandigheid) tetapi bukan kemerdekaan.

Otonomi merupakan inti desentralisasi, dalam teori, terdapat tiga sistem otonomi atau rumah tangga daerah, yaitu sistem otonomi formal, materril, dan riil atau nyata. Sistem otonomi merupakan tatanan yang berkaitan dengan cara-cara membagi wewenang, tugas, dan tanggungjawab mengatur dan mengurus urusan pemerintahan antara pusat dan daerah. Ketiga sistem otonomi tersebut mempunyai bobot yang berbeda dalam hal pelaksanaan prinsip permusyawaratan dalam pemerintahan daerah.

Para founding fathers negara kesatuan republik Indonesia sejak awal telah menentukan pilihan dan prinsip pembagian kekuasaan (desentralisasi) dalam penyelenggaraan pemerintahan negara. Pentingnya fungsi pemerintah di daerah ini, terbuktinya dengan dicantumkannya dalam ketiga Undang-Undang Dasar yang pernah berlaku di Indonesia. Pemerintah Daerah bukan saja sekedar untuk mencapai sistem penyelenggaraan pemerintahan secara efektif dan efisien, tetapi erat sekali dengan usaha mewujudkan sistem pemerintahan yang dernokratis.

Konsekuensi dari Pasal 18 perubahan UUD 1945, pemerintah diwajibkan menjalankan prinsip pembagian kekuasaan atau kewenangan berdasarkan proses desentralisasi dalam penyelenggaraan otonomi sebagai subsistem negara kesatuan Republik Indonesia.

Adanya desentralisasi dapat dilihat sebagai bagian perwujudan negara hukum, sebab di dalam prinsip ini terkandung maksud pembatasan kekuasaan terhadap Pemerintah Pusat. Adanya pembatasan itu merupakan salah satu ciri negara hukum. Di antara ciri negara hukum klasik terdapat tiga hal yang berkaitan dengan pembatasan kekuasaan, yakni (1) adanya UUD sebagai peraturan tertulis yang mengatur hubungan antara pemerintah dan warga, (2) adanya pembagian kekuasaan yang dapat menjamin kemerdekaan kekuasaan kehakiman, (3) adanya pemencaran kekuasaan negara/pemerintah.

Suatu kekuasaan yang tidak dipencar bukanlah kekuasaan yang dapat diterima di negara demokrasi, melainkan merupakan model kekuasaan yang di negara-negara dengan sistem politik yang absolut atau otoriter.

Desentralisasi adalah setiap bentuk atau tindakan memencarkan kekuasaan atau kewertangan dari suatu organisasi, jabatan, atau pejabat. Dalam kaitannya dengan pemerintahan otonom, desentralisasi hanya mencakup pemencaran kekuasaan di bidang otonorni, penyeralian urusan pemerintah kepada daerah pada dasarnya menjadi kewenangan dan tanggung jawab daerah sepenuhnya. Daerah yang menentukan kebijaksanaan, perencauaan, pelaksanaan, maupun yang menyangkut segalai pembiayaan. Demikian juga perangkat pelaksanaannya adalah perangkat daerah.

Mekanisme penyerahan kewenangan kepada daerah dilakukan melalui dua cara, yaitu: 1) Penyeraban penuh, artinya baik tentang asasnya (prinsip-prinsipnya) maupun tentang caranya menjalankan kewajibannya (pekerjaan) yang diserahkan itu, diserahkan semuanya kepada daerah (hak otonomi). 2) Penyerahan tidak penuh, artinya penyerahan hanya mengenai caranya menjalankan saja, sedang prinsip-prinsipnya (asas-asasnya) ditetapkan oleh Pemerintah Pusat sendiri.

Dalam konsep otonomi daerah dikenal beberapa sistem untuk menetapkan bidang mana yang menjadi urusan Pemerintah Pusat dan mana yang merupakan kewenangan Pemerintah Daerah. Sistem-sistem itu antara lain:

1. Sistern Residu (Teori Sisa)
Menurut sistem ini, secara umum telah ditentukan lebih dahulu tugas-tugas yang menjadi kewenangan Pemerintah Pusat, sedangkan sisanya menjadi urusan rumah tangga Daerah. Sistem ini dianut oleh negara-negara di daratan Eropa seperti Prancis, Belgia, Belanda, dan sebagainya.

2. Sistem Material
Berdasarkan sistem ini, tugas Pemerintah Daerah ditetapkan satu persatu secara limitatif atau terinci. Di luar dari tugas yang telah ditentukan, merupakan urusan Pemerintah Pusat. Sistem ini lebih banyak dianut oleh negara-negara Anglos Saxon, terutama Inggris dan Amerika Serikat.

3. Sistem Formal
Dalam sistem ini, urusan yang termasuk dalam urusan rumah tangga daerah tidak secara apriori ditetapkan dalam atau dengan undang-undang. Daerah boleh mengatur dan mengurus segala sesuatu yang dianggap penting bagi Daerahnya, asal saja tidak mencakup urusan yang telah diatur dan diurus oleh Pemerintah Pusat atau Pemerintah Daerah yang lebih tinggi tingkatannya.

4. Sistem Otononn Riil
Dalam sistem ini, penyerahan urusan atau tugas dan kewenangan kepada Daerah didasarkan pada faktor yang nyata atau riil, sesuai dengan kebutuhan dan kemampuan yang riil dari Daerah maupun Pemerintah Pusat serta pertumbuhan kehidupan masyarakat yang terjadi.

Kelompok Kerja Aspek Administrasi Dalam Desentralisasi Bagi Pembangunan National (Working Group on Administrative Avers of Desentralization for National Development) PBB, Emil J. Sady dan Henry Maddiek mengemukakan cara penyerahan wewenang yang lazim dianut di beberapa negara ada tiga macam.

Cara pertama, penyerahan wewenang yang disebut dengan open-end arrangement atau cara penyerahan dengan rumusan umum karena dengan cara ini daerah otonom berwenang melakukan kegiatan apa saja sepanjang tidak dilarang oleh peraturan perundang-undangan atau tidak termasuk dalam yurisdiksi daerah otonom atasan atau Pemerintah Pusat. Cara penyerahan wewenang tersebut, daerah otonom yang bersangkutan memiliki apa yang disebut oleh Meddick universal powers atau apa yang disebut oleh Paulo Reis Vieira inherent competence

Cara kedua, penyerahan wewenang tertentu oleh menteri yang membidangi wewenang yang bersangkutan atas dasar rincian wewenang, standar dan tatacara yang ditentukan dalam suatu undang-undang. Dengan demikian, dalam hal ini terlebih dahulu terdapat suatu undang-undang yang merinci fungsi-fungsi yang akan diserahkan kepada daerah otonom. Atas dasar undang-undang ini Menteri yang bersangkutan menyerahkan fungsi yang menjadi bidang tugasnya kepada daerah otonom.

Cara ketiga, penyerahan wewenang kepada daerah otonom tertentu dengan undang-undang. Dengan undang-undang tersebut dilakukan penyerahan wewenang secara riil kepada suatu daerah otonom tertentu atau melalui pelimpahan wewenang kepada Menteri yang bersangkutan terlebih dahulu untuk seianjutnya diserahkan kepada Daerah.

Apabila melihat pada cara penyerahan wewenang, maka UU No.22 Tahum 1999 menggunakan cara penyerahan wewenang yang ketiga, di mana penyerahan wewenang kepada daerah otonom tertentu dengan undang-undang. Dengan undang-undang dilakukan penyerahan wewenang secara riil kepada suatu daerah otonom tertentu. Meskipun demikian UU No.22 Tahun 1999 ini dalam hal penyerahan wewenang dapat juga dengan cara melakukan kegiatan apa saja sepanjang tidak dilarang oleh peraturan perundang-undangan atau tidak termasuk dalam yurisdiksi daerah otonom atasan atau Pemerintah Pusat.

Setelah mengetahui berbagai teori tentang penetapan kewenangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah, dapat diketahui bahwa dalam konteks UU No.22 Tahun 1999 model penetapan kewenangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah menggunakan sistem formil. Di lain pihak, dengan adanya pola hubungan antara Pemerintah Pusat dan Daerah yang didasarkan pada UUD 1945 dalam empat asas pokok sebagai patokan hubungan antara Pemerintah Pusat dan Daerah, yaitu: Pertama, bentuk hubungan antara Pusat dan Daerah, tidak boleh mengurangi hak-hak rakyat daerah untuk turut serta (secara bebas) dalam penyelenggaraan pemerintaban daerah, sesuai dengan dasar kerakyatan yang dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan dalam permusyawaratan/perwakilan atau dasar permusyawaratan dalam sistem tingkat Pemerintah Daerah. Kedua, bentuk hubungan antara Pusat dan Daerah, tidak boleh mengurangi hak-hak (rakyat) daerah untuk berinisiatif atau berprakarsa mengatur dan mengurus urusan-urusan yang dianggap punting bagi daerah. Ketiga, bentuk hubungan antara Pusat dan Daerah dapat berbeda-beda antara daerah yang satu dengan yang lain sesuai dengan keadaan khusus masing-masing daerah. Keempat, bentuk hubungan antara Pusat dan Daerah adalah dalam rangka mewujudkan keadilan dan kesejahteraan sosial di daerah.

Untuk menjalankan pola hubungan Pusat dan Daerah yang efektif diperlukan adanya penerapan asas-asas pemerintahan daerah. Asas-asas pemerintahan daerah yang, dikenal dalam Pasal 18 ayat (1) UUD 1945 terdiri dan dua asas. Asas tersebut terdiri dart asas otonomi dan asas tugas pembantuan (medebewind zellbestuur).

Asas otonomi bebas bertindak, dan bukan diperintah dari atas, melainkan semata-mata atas kehendak dari inisiatif sendiri, guna kepentingan runah tangga daerah itu sendiri. Sedangkan asas pembantuan (medebewind zelfbestuur) adalah penyelenggaraan kepentingan atau urusan tersebut sebenarnya oleh Pemerintah Pusat tetapi daerah otonorni diikutsertakan.

Pemilihan operasionalisasi negara dalam bentuk welfare state (negara kesejahteraan, negara hukum yang dinamis) dengan freies ermessen-nya menurut E. Utrecht mengundang konsekuensi sendiri dalam bidang perundang-undangan yakni diberikan kewenangan bagi pemerintahan untuk membuat peraturan perundang-undangan baik atas inisiatif sendiri maupun atas delegasi yang, diterimanya dari UUD serta menafsirkan isi peraturan yang bersifat enunsiatif (enumeratit).

Kewenangan (authority gezag) adalah kekuasaan yang diformalkan baik terhadap segolongan orang tertentu, maupun kekuasaan terhadap sesuatu bidang, pemerintahan tertentu secara bulat yang berasal dari kekuasaan legislatif maupun dari kekuasaan pemerintah, sedangkan kewenangan (competence, bevoegdheicf) hanya mengenai sesuatu onderdil tertentu atau bidang tertentu saja. Jadi, kewenangan merupakan kumpulan dari kewenangan-kewenangan (rechshevoegdheden).

Sifat kewenangan pemerintahan antara lain expressimplied jelas maksud dan tutuannya, terikat pada waktu tertentu dan tunduk pada batasan-batasan hukun tertulis dan hukum tidak tertulis, sedangkan isinya dapat bersifat umum (abstrak) misalnya melihat suatu peraturan dan dapat pula bersifat konkrit dalam bentuk suatu keputusan atau suatu rencana.

Sedangkan konsepsional kewenangan dalam sistem administrasi negara dapat dibagi ke dalam tiga bagian, yakni: 1) Kewenangan atas inisiatif sendiri, kewenangan atas inisiatif sendiri berarti bahwa pemerintah (Presiden) tanpa harus dengan persetujuan DPR diberi kewenangan untuk memmbuat peraturan perundangan yang derajatnya setingkat dengan undang-undang bila keadaannya terpaksa. Dalam keadaan biasa (tidak terpaksa) kewenangan membuat undang-undang (kekuasaan legislatif) dilakukan oleh DPR bersama dengan Presiden. 2) Kewenangan atas delegasi, kewenangan atas delegasi berarti kewenangan untuk membuat peraturan perundang-undangan yang derajatnya di bawah undang-undang yang berisi masalah untuk mengatur ketentuan suatu undang-undang peraturan perundang-undangan yang dibuat karena delegasi ini pada dasarnya memang dapat dibuat oleh Presiden sendiri.3) Droit function, adalah menafsirkan bagian isi peraturan perundang-undangan yang masih bersifat enunsiatif atau enumeratif.

Dalam Administrasi Negara, pembagian horisontal menimbulkan kesatuan-kesatuan adimnistrasi yang berdasarkan keahlian seperti departemen-departemen dan pembagian vertikal menimbulkan kesatuan-kesatuan admimstrasi yang berdasarkan territorial.

Sendi kedaerahan berarti pelimpahan kewenangan-kewenangan pada instansi-instansi di daerah-daerah, yang berada jauh dari Pemerintah Pusat. Hal ini dapat merupakan: 1) Dekonsentrasi, pelimpahan kewenangan dan Pemerintah Pusat kepada pejabat-pejabat bawahan dalam lingkungan administrasi sentral, yang menjalankan pemerintahan atas nama Pemerintah Pusat, seperti Gubernur, Walikota, Camat. 2) Desentralisasi, pada umumnya ini berarti pelimpahan kewenangan-kewenangan oleh Pemerintah Pusat pada badan-badan otonom (swatantra) yang berada di daerah-daerah.

Untuk mendekati alur penyerahan kewenangan, dapat menggunakan ajaran tentang atribusi, delegasi, dan mandat. Kewenangan yang diperoleh secara atribusi bersifat asli yang berasal dari pembentukan Undang-undang orisinil. Pemberi dan penerima wewenang dapat menciptakan wewenang baru atau memperluas wewenang yang sudah ada. Tanggung jawab intern dan ekstern pelaksanaan wewenang yang diatribusikan sepenuhnya berada pada penerima wewenang.

Pada konsep delegasi tidak ada penciptaan wewenang, yang ada hanya penyerahan wewenang dari pejabat yang satu kepada pejabat yang lainnya, atau dari badan administrasi negara yang satu kepada badan administrasi negara lainnya. Penyerahan wewenang barus dilakukan dengan bentuk peraturan hukum tertentu. Pihak yang menyerahkan wewenang disebut delegans, sedangkan penerima wewenang disebut delegataris. Setelah delegans menyerahkan wewenangnya kepada delegataris, maka tanggung jawab intern dan ekstern pelaksanaan wewenang sepenuhnya berada pada delegataris. Sesuai dengan pendapat H.D. Lasswell dan A. Kaplan, wewenang adalah kekuasaan (formal power).

Berkaitan dengan hal itu Soewoto menyatakan, dengan didelegasikannya suatu wewenang, maka tanggungjawab sepenuhnya beralih kepada subyek hukum yang lain. Dalam praktik pendelegasian wewenang dilakukan terhadap sebagian wewenang (partiele deelgatie) dan dapat dilakukan terhadap keseluruhan wewenang. Kedua bentuk ini harus dinyatakan dengan tegas dalam peraturan perundang-undangan yang syah dan berlaku.

Sebaliknya pada konsep mandat, mandataris hanya bertindak untuk dan atas nama mandans, tanggung jawab akhir keputusan yang diambil mendataris tetap berada pada mandans. Dengan kata lain mandataris pada hakikatnya bukan orang lain dari mandans.

Alur kewenangan yang bersifat atribusian, delegasian maupun mandat dari Presiden kepada Menteri yang Ketua/Kepala Lembaga Pemerintah Non Departemen dan atau kepada Kepala Daerah Tingkat I dan II, hendaknya tetap taat asas. Demikian pula dari Menteri yang memimpin Departemen atau Menteri/Ketua/Kepala Lembaga Pemerintah Non Departernen kepada jajaran-jajarannya baik di tingkat pusat maupun daerah, sehingga dapat dikurangi sejauh mungkin terjadinya kesimpanasiuran kebijaksanaan yang dituangkan dalam berbagai keputusan atau instruksi yang bersifat mengatur maupun penetapan. Adanya konstruksi Surat Keputusan Bersama Menteri untuk urusan-urusan tertentu yang saling berkaitan antar Departemen dan atau dengan Lembaga Pemerintah Non Departemen memang cukup efektif untuk dilaksanakan. Akan tetapi surat keputusan bersama juga mencerminkan kurang pastinya tertib aturan hukum penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan dalam suatu negara hukum.

S. Maryanov, Decentralization in Indonesia: As Political Problem, Cornell Universitv Press, Ithaca, New York, 1958.

Millidge Penderell Walker III. Administration and Local Government in Indonesia. University of California, Berkeley. 1967.

Henry Maddich, Democracy, Decentralization and Development. Re-printed London, Asia Publishing, 1966.

Amirah Muslimin. Aspek-Aspek Hukum Otonomi Daerah. Alumni. Bandung, 1982.

R.D.H. Koesoemahatmadja, Pengantar ke Arah Sistem Pemerintahan Daerah Indonesia, Binacipta, Jakarta, 1979.

The Liang Gie, Pertumbuhan Pemerintahan Daerah di Negara Republik Indonesia, Snail, Analisa Tentang Masalah-masalah Desentralisasi dan Penyelesaiannya. Jakarta, Ciunung Aging, 1968.

Moh. Mahfud MD, Politik Hukum di Indonesia, Jakarta., Pustaka LP3ES, 1998.

Moh.Mahfud. MD. Pergulatan Pelaksanaan Hukum di Indonesia, Gama Media, Yogyakarta, 1999.

Syaukani HR, Afan Gaffar dan Ryaas Rasyid. Otonomi Daerah Dalam Negara Kesatuan, Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2002.

Josef Riwu Kaho, Prospek Otonomi Daerah di Negara Republik Indonesia, Jakarta: Raja Grafindo Persada, 1995.

Bhenyamin Hoessein, Berbagai Faktor Yang Mempengaruhi Besarnya Otonomi Daerah Tingkat II: Suatu Kajian Desentralisasi dan Otonorni Daerah Dari Segi Ilmu Administrasi Negara, Disertesi, Pasca Sarjana UI. 1993.

Jimmi Muhamad Ibrahim, Prospek Otonomi Daerah, Dahara Prize, Semarang, 1991.

Marbun & Moh. Mahfud MD, Pokok-Pokok Hukum Adminisitrasi Negara, Yogyakarta: Liberty, 1987.

Amrah Mushmin, Beberapa Asas dan Pengertian Pokok Tentang Administrasi dan Hukum Atministrasi, Bandung: Alumni, 1985.

H.D. Van Wijk, Willem Konijnebelt, Hoofdstukken Van Administratif, Recht Uigeverij, B.V. S-Gravenhage, 1984.

Harold D. Lasswed and Abraham Kaplan, Posner and Society: A Framework for Political Mquri, fourth printing, Yale University Press, New haven, 1961.

Artikel Lainnya: